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大勢觀察馮俏彬雷雨恒一、地方債務管理體制是一國債務管理制度的有機組成部分從一國層面上講，政府債務包括中央政府債務和地方政府債務兩個有機組成部分，前者稱為國債，後者稱為地方債。長期以來，我國債務管理制度主要集中在國債上。自改革開放以來，我國國債經歷瞭從無到有、從小到大的發展過程，現在規模已十分龐大，相關管理制度也相對完備，覆蓋瞭從總額控制、公開招投標發行、國債交易市場、債務風險預警、債務償還等國債管理全過程，基本符合我國當前的現實狀況與需要。相對而言，我國地方政府債務管理制度則長期處於零散、疲弱、甚至缺失的狀態。盡管大部分地方政府制定有本地債務管理辦法，但與國債管理制度相比，還很不全面、很不系統。更重要的是，現行地方債務管理制度基本上是地方政府自己制定出來管理自己的，剛性很差，特別是面對本地經濟社會發展的現實壓力、個別行政首長強烈的GDP與政績沖動時，就更是如此。結合當前地方債的實際情況，我們認為，急需引入對地方政府債務行為進行有效約束的外部力量，在中央與地方之間構建起債務管理權責合理劃分、責權利對稱、制約到位、控制有效的地方債務管理體制。二、地方債務管理體制的國際模式從世界范圍內看，地方債務管理體制共有四種模式：市場約束型、共同協商型、制度約束型、行政控制型，其核心和實質均是如何依據本國的實際情況，處理好中央與地方之間在債務管理上的集權與分權問題。1.市場約束型。即地方政府的舉債行為主要受到來自市場的強烈約束。在這種體制下，地方政府根據自身資金需求狀況、金融市場狀況等，自主決定是否舉債、舉債多少，並對自己的債務行為承擔全部責任。中央政府既不做事先審查，也不會對地方政府面臨債務危機時實施救助（極特殊的情況例外）。這種模式適合於資金充裕、債務資信發達、債務評級完備、公開透明度高、責權利對稱的國傢，目前美國、瑞典、新西蘭等主要采用這種模式。2.共同協商型。即地方政府先與中央政府就關鍵性的宏觀經濟與財政指標達成一致，然後再自主決定其舉債行為。與市場約束型相同，這種方式下，地方政府也主要面對來自市場的約束，中央政府並不幹涉地方的債務行為，主要依靠地方政府的自主遵從。目前，丹麥、比利時、澳大利亞等主要采用這種模式。3.制度約束型。即中央政府通過建立一系列針對地方債務的管理制度，如控制地方政府的發債規模、設立監控指標、限定債務用途、制定苛刻的債務援助條件等，對地方政府舉債行為進行約束，但原則上不對地方政府日常的債務管理活動進行幹預。目前，挪威、意大利、波蘭等國傢主要采用這種模式。4.行政控制型。即中央政府通過行政手段直接管理地方債務，主要做法是控制地方政府規模、限制或禁止地方舉債、若確有必要則通過中央政府轉貸等，對地方政府的債務進行嚴格管理，涉及事前審批、事中監管和事後檢查的全過程。目前，智利、蒙古、秘魯等主要采用這種模式。一國究竟采用何種債務管理體制，受到金融市場發育程度、地方財政自律程度、地方財政自給程度、國傢政權結構等多種因素的影響。現實地看，一國的債務管理體制通常是幾種模式的復合體，如加拿大中央政府雲林二崙建地貸款對省級政府債務主要采取市場手段控制，但省級政府對其以下地方政府的控制則主要采取行政手段，德國雖然主要依據法律管理地方債務，但有時也會對州政府進行行政幹預。三、我國地方債務管理體制的主要內容結合我國的實際情況，我國地方債務管理體制應選擇制度約束型為主的模式，同時輔以一定程度的市場約束型。簡言之，中央政府通過一系列的制度來管理地方政府債務，同時賦予地方政府按規定發行、使用、管理債務的權利，正常情況下不受幹預。具體而言，涉及以下幾個方面：1.實行債務總額管理，控制地方債務的總規模。應根據國民經濟的發展計劃、財政收支的總體情況，測算出可接受的國傢債務總水平。在此基礎上，分別確定中央與地方的債務規模。具體操作上，一是可根據國際經驗——如赤字率低於3%的歐盟標準——對全國債務規模進行總額控制；二是根據區域發展規劃、各地財政收支狀況分別確定各省債務控制線；三是加強立法機構對於債務總水平的控制力度，由人大每年分別確定債務累積餘額限額、當年發行額，嚴禁地方政府突破。2.制定發行地方債務的準入條件。原則上講，隻有具備償還條件、財政運行狀況良好的地方政府，方能發行債券。具體操作上可參考當地近幾年的財政收支水平、經濟發展預期、歷史債務管理的實際情況等制定出可操作、可識別的準入標準。3.地方債要采用公開發行方式。這可以分為兩部分，一是地方政府面向市場發行的債券，必須采用公募拍賣的方式，現在具有國債承銷資格的金融機構原則上均可進入地方債的承銷體系；二是地方政府向銀行的借款部分，應由金融機構按市場原則操作，一並納入當年地方債務的總盤子。4.構建地方債務監控指標體系。一是反映地方政府承債能力的相關指標，如赤字率、債務率、債務負擔率等，二是反映地方政府償債能力的相關指標，如公債依存度、償債率等。三是反映地方債務結構的相關指標，如期限結構、償還期結構等，對此可進一步做出明確規定。5.地方債要嚴格適用債務管理的“黃金法則”。必須明確規定，地方政府發行的債務隻能用於長期性、資本性項目，嚴格禁止將債務資金用於日常財政支出。對於違反相關規定者，除瞭追究行政責任，還要記入債務管理“黑名單”，削減或取消下一次發行債務的資格和額度。6.建立常規性的償債基金。應要求地方政府建立專門的償債基金，由債務資金支持的項目收益、當地財政收支盈餘、預備費的結餘部分等，均按規定進入償債基金。償債資金要實施封閉管理，嚴禁不當提取和使用。7.實施嚴格的債務報告與審計制度。一是要規定地方政府必須對債務進行全面的統計，凡地方政府負有直接償還責任的債務應列入必須統計的范圍，負有擔保責任、連帶責任的債務以附件形式另加說明。二是對地方債進行定期審計。三是要實行地方債報告制度，地方政府債務的統計、審計情況要定期向人大報告，同時將其列入財政信息公開的范圍，向社會公佈。8.嚴格限定實施債務救助的條件。制度型債務管理體制下，中央政府不僅負有對地方債務的管理之責，同時在地方政府面臨債務危機時，也要承擔必要的救助責任。為瞭防止“道德風險”和債務管理的全面松弛，必須嚴格限定債務救助的條件和程序，如暫時性接管地方財政、規定處於債務危機中的地方政府必須相應地減少支出、變賣資產等，同時要問責相關責任人，視情節給予不同處分，以最大限度地防控地方債風險。總之，以制度約束型為導向的地方債務管理體制，一方面要賦予地方政府發行、使用債務資金的正當權力，隻要符合相關規定，中央政府原則上不進行過多幹預；另一方面則要求中央政府必須就地方政府的債務行為制定出明確的行為規范、管理指南、約束性條款等，從整體上防控風險、規范市場。與此同時，地方政府必須對自己的債務行為承擔相應的責任，一旦出現市場風險，地方政府是第一責任人，同時對地方領導幹部要進行延期債務審計。四、我國地方債務管理體制所需的配套條件在我國構建地方債務管理體制還需要有一系列重要的配套制度，其中主要有以下四個方面：1.修改預算法中禁止地方政府發債的規定。目前，我國預算法中有關於地方政府不得發債的規定。實事求是地看，這一條規定早已不適應當前地方債務的實際情況。要出臺新的債務管理體制，首先應對其進行修改。2.推行政府債務預算，將債務收支全面納入預算管理。可考慮在我國全口徑預算中再增加債務預算部分，同時在債務預算與一般公共預算、社保預算、國有資本經營預算之間設立相互隔絕的“防火墻”，切實管控債務風險。3.實行債務信息公開。這可分為兩個方面，一是將地方債納入財政信息公開的范圍，按規定向社會發佈；二是引入地方債務的市場評級制度，由專業評級公司對各地方債進行等級評估，引入市場力量，形成外部約束。4.嚴禁隱性借債。地方債務管理體制確立以後，應適用於地方政府的所有債務行為。今後，如還有超出這一規定，通過集資、打欠條等方式隱性借債的，應嚴格追究其行政與法律責任。（作者單位：國傢行政學院經濟學部、西南財經大學）
內容來自hexun新聞
新聞來源http://news.hexun.com/2013-10-10/158593168.html
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